Sentencia A. 2439/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2439/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2439 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3240

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná, Cesar, y el Tribunal Administrativo del Cesar.

 

Magistrado Sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente auto, con fundamento en los siguientes

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El departamento del Cesar presentó “acción popular” contra la Empresa de Carbones del Cesar y La Guajira S.A. (en adelante Emcarbon S.A. hoy liquidada); Cementos Argos S.A. (en adelante Argos S.A.); C.I. Carbones del Caribe S.A.S.; la sociedad brasileña Vale Do Rio Doce y el señor Juan Manuel Ruiseco Viera. Esto con el fin de que se ordene la protección de los derechos colectivos al patrimonio público y la moralidad administrativa, los cuales estimó conculcados en virtud de los hechos que se narran a continuación.

 

2. Explicó que la Empresa Colombiana de Carbón Ltda. (en adelante Ecocarbon), entidad descentralizada, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, tuvo a su cargo el desarrollo de un proyecto de gran minería, denominado El Hatillo, en el departamento del Cesar. Expuso que, mediante el Decreto 159 de 1997, se autorizó a dicha empresa para que seleccionara, mediante el sistema de contratación directa, al contratista que ejecutaría el mencionado proyecto y dispuso que la decisión debía contar con el voto favorable del ministro de Minas y Energía, en sesión de junta directiva de Ecocarbon.

 

3. Indicó que el 10 de diciembre de 1997 se suscribió entre Ecocarbon y la empresa Emcarbon S.A. el contrato estatal de gran minería 0147 de 1997, para la exploración-explotación carbonífera de El Hatillo; que la selección de Emcarbon S.A. como contratista obedeció al interés legítimo del Gobierno Nacional de favorecer el desarrollo de la región, ya que, entre los accionistas de dicha empresa se encontraban importantes actores sociales e institucionales, como el departamento del Cesar, la Cámara de Comercio de Valledupar, la Asociación de Municipios Mineros del Cesar, entre otros.

 

4. Relató que desde los primeros años de funcionamiento de Emcarbon S.A. se advirtieron maniobras por parte de los accionistas de naturaleza privada para aumentar su participación y diluir la de entidades públicas; que «la intención de apoderarse de la empresa EMCARBON, por algunas compañías y particulares se hizo con el apoyo directo de grupos al margen de la ley y en concreto de las Autodefensas Unidas de Colombia» y que, además, «se han denunciado diversas irregularidades de la administración de EMCARBON en cuanto al manejo accionario, que incluyen falsedades en documentos privados en cuanto al manejo y traspaso de las acciones de la compañía EMCARBON […] Otros accionistas fundadores afirman que fueron obligados a vender sus acciones bajo presión sin saber el valor pagado por los nuevos accionistas», a lo que se suma que «todos los accionistas de la Empresa EMCARBON S.A. comenzando por las administraciones municipales y departamentales de la época fueron constreñidos en ese concierto delincuencial para vender, presiones que iban de la mano de armas y violencia».

 

5. La entidad demandante sostuvo que, gracias a dichas acciones fraudulentas, en el año 2007, se concretó una importante venta de acciones de Emcarbon S.A. al grupo empresarial Argos, quien como empresa controlante decidió cambiar la vocación de promoción hacia el desarrollo económico, social y regional con la que nació Emcarbon S.A., convirtiéndola «en un proyecto meramente especulativo, por cuanto procedieron a vender el proyecto carbonífero “El Hatillo” a la multinacional brasileña VALE DO RIO DOCE […] sin que los accionistas minoritarios tuvieran conocimiento de la negociación y del valor de la venta, y de forma específica la Gobernación del Cesar que como accionista tenía comprometidos dineros públicos en este (sic) empresa». Manifestó que, en 2010, tras haber vendido el principal activo de Emcarbon S.A. se procedió a su disolución y liquidación.

 

6. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. La demanda fue presentada ante los jueces civiles del circuito de Valledupar, sin embargo, se remitió por competencia territorial al Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná, quien después de admitirla[1], procedió a acumularla con otro proceso[2] de la misma índole en el que, además, se pidió la protección del derecho colectivo a la libre competencia económica. En el trámite de estos procesos, el juzgado en cuestión ordenó vincular por activa a varias personas naturales y jurídicas, entre ellas a los municipios de Agustín Codazzi, Chiriguaná y La Jagua de Ibirico; mientras que por pasiva ordenó la comparecencia de la Agencia Nacional de Minería y de algunos particulares que habían tenido la calidad de accionistas de la empresa Emcarbon S.A.

 

7. En auto del 29 de marzo de 2022, el Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción propuesta por CNR III Ltd Sucursal Colombia[3], por tanto, ordenó remitir el expediente a la Oficina de Reparto de Valledupar, para que fuese asignado en el Tribunal Administrativo de Cesar. A su juicio, la competencia para conocer el asunto es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues en los escritos de demanda se alega que hubo negligencia por parte de la administración pública en el desarrollo del proyecto de gran minería El Hatillo; además porque, de acuerdo con el artículo 29 del Código General del Proceso, el factor subjetivo prevalece para la determinación de la cuantía. Señaló asímismo que del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en armonía con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, «se infiere, en principio que, por el solo hecho de ser la demandante una entidad del orden público, se podría establecer, prima facie, que dicha jurisdicción – la contenciosa administrativa- ostenta la dirección y manejo del presente medio de control, atendiendo la calidad de entidades públicas que, entre unas y otras, su vinculación se ha diferido en el tiempo».

 

8. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso de la referencia le correspondió al Tribunal Administrativo del Cesar, autoridad que, mediante auto del 1.º de noviembre de 2022[4], declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda y, en consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones, ordenando el envío del expediente a esta corporación. Con tal fin explicó que, en un asunto como el que se ventila[5], la Corte Constitucional definió una regla de decisión según la cual, en acciones populares contra entidades públicas donde también comparezcan personas de naturaleza privada, si las pretensiones y el material probatorio no acreditan una probabilidad mínima seria sobre la responsabilidad de las entidades públicas, el conocimiento de la acción popular será de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. En cambio, de existir esa probabilidad mínima, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se extiende en virtud del fuero de atracción.

 

9. Agregó que, según esta Corte y de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, en este tipo de procesos la jurisdicción se determina por el factor subjetivo, pero para ello no basta examinar la naturaleza pública o privada de las partes, pues el criterio determinante es la participación que estas hayan tenido en los actos, acciones u omisiones causantes de la vulneración de derechos colectivos, lo que en una temprana etapa del proceso ha de definirse con base en las acusaciones de la demanda.

 

10. Con base en el anterior criterio, concluyó que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción ordinaria civil pues «[s]i bien en los hechos de la demanda se advierte que entre los accionistas de la Sociedad EMCARBÓN S.A. figuran el mismo Departamento del Cesar y algunos municipios de este ente territorial, y además tales hechos aluden un contrato de gran minería para la exploración y explotación carbonífera del proyecto El Hatillo No 0147 de 1997 y este contrato es estatal, en la acción popular no se discute, ni se referencia como causa de la vulneración de los derechos colectivos la existencia del mismo, ni la participación de los entes de derecho público en la sociedad EMCARBÓN S.A.». Mas adelante aseveró que «[l]as entidades públicas nacionales, territoriales y locales vinculadas son presuntas víctimas de las acciones de los particulares y no victimarias en la vulneración de derechos colectivos». Además, señaló que en los autos en los que el Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná ordenó la vinculación de los municipios de Chiriguaná, La Jagua de Ibirico y Agustín Codazzi, así como de la Agencia Nacional de Minería y del Servicio Geológico Colombiano (antes Ingeominas), no se observaron «acusaciones serias, razonables y concretas en el sentido que las entidades vinculadas fueran las que estuvieron realizando las maniobras denunciadas como atentatorias de los derechos colectivos»[6].

 

II. CONSIDERACIONES

 

El presente asunto cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

11. Con base en las reglas expuestas en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)     Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Por el otro, el Tribunal Administrativo del Cesar, hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

(ii)        Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte que está acreditada la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, el departamento del Cesar promovió acción popular contra Emcarbon S.A.; Argos S.A.; C.I. Carbones del Caribe S.A.S.; la sociedad brasileña Vale Do Rio Doce y el señor Juan Manuel Ruiseco Viera, con el propósito de que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público.

 

(iii)     Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos con el fin de rechazar su competencia para conocer de la acción. De un lado, el juez civil hizo referencia a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a la calidad pública de varias de las entidades, entre ellas municipios, vinculadas al trámite del proceso (artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 104 de la Ley 1437 de 2011). De otro, el juez contencioso administrativo señaló que, sin importar la naturaleza pública de los intervinientes en este trámite judicial, lo cierto es que la demanda le atribuye la violación de los derechos colectivos conculcados a actos desplegados por empresas privadas, personas naturales y grupos armados al margen de la ley, por lo que este es el criterio que debe prevalecer de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, para atribuir la competencia a la justicia civil.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

12. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Sala dirimirá la controversia bajo estudio. Para este propósito, se referirá a las reglas de distribución de competencia para conocer de las acciones populares y luego resolverá el caso concreto.

 

13. Reglas de distribución de competencia para conocer de las acciones populares. En reiteradas oportunidades esta Corporación ha señalado que tanto la jurisdicción contenciosa administrativa como la ordinaria, en su especialidad civil, tienen la competencia para conocer de las acciones populares. A la primera de ellas corresponde conocer estas cuestiones cuando la vulneración de los derechos es atribuible a actos, acciones u omisiones de dos tipos de personas: (i) entidades públicas y/o (ii) particulares que cumplan funciones administrativas. Por su parte, a la segunda le incumbe asumir el trámite en todos los demás casos.[7] Lo anterior tiene fundamento en lo previsto por los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, que fijan un factor subjetivo de competencia, a partir de considerar la calidad de los sujetos demandados. Esta distribución competencial fue declarada exequible en la Sentencia C-215 de 1999.[8]

 

14. Sobre el asunto, la Sentencia SU-585 de 2017 aclaró que «la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la Ordinaria o la de lo Contencioso Administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso. De esta manera el juez popular tendrá competencia para proteger determinado derecho o interés colectivo, en consideración del sujeto y de las circunstancias del caso».

 

15. Este análisis sirvió de fundamento para que, en el Auto 799 de 2021[9], la Corte Constitucional definiera la siguiente regla de decisión: «[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente».

 

16. Además, en dicho pronunciamiento, la Sala Plena resaltó que, sin adelantar un análisis previo del caso, el juez no puede anticiparse a la futura y eventual vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción. En el mismo sentido, el Auto 866 de 2021[10], que reiteró la regla establecida en el mencionado auto, señaló que la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de este tipo de acciones «no se desvirtúa por la posible vinculación de unas entidades públicas que, de manera anticipada a la admisión del caso, sea alegada por el juez para declarar la falta de jurisdicción». Por ello, en los casos en los que no se haya efectuado un estudio o hecho una referencia en el curso del proceso que evidencie preliminarmente que la vulneración alegada en la acción popular compromete el actuar de entidades públicas, el juez ordinario no puede alegar la falta de jurisdicción para rechazar su conocimiento.

 

17. En suma, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para conocer de acciones populares, sólo se activa a partir de una de dos condiciones: (i) o bien que la entidad accionada sea una entidad pública; o (ii) bien que se trate de un particular que cumpla una función administrativa. En caso de que no se configure alguna de tales hipótesis, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, sin perjuicio de reconocer que existen escenarios en los que la responsabilidad por la vulneración o amenaza de derechos e intereses colectivos es endilgada a entidades públicas y a particulares por igual, supuesto en el que la competencia corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Caso concreto

 

18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda presentada en este caso, en ejercicio de la acción popular, debe ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello por cuanto si bien en un inicio se presentó la acción exclusivamente contra particulares, en el curso del proceso se dió la vinculación de una entidad pública en el extremo pasivo.

 

19. En el presente caso, después de admitir la demanda para ejercitar la acción popular, el Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná, mediante auto del 15 de agosto de 2018[11], ordenó vincular a la Agencia Nacional de Minería como quiera que «es la autoridad encargada de realizar los estudios para otorgar contratos de concesión, el seguimiento y control de títulos mineros debidamente otorgados y la verificación del cumplimiento por parte de las empresas de las obligaciones contractuales, económicas, de seguridad y de las normas administrativas derivadas del título minero». Con base en ello, la autoridad judicial sostuvo que «al encontrarse presentes dentro de las pretensiones de esta acción popular peticiones que afectan inequívocamente el título minero No. 147 de 1997, se hace necesario en virtud del inciso final del artículo 18 de la Ley 472 de 1998 la vinculación a este proceso de la autoridad como la Agencia Nacional de Minería, quien a pesar de no haber sido accionado inicialmente tiene injerencia sobre la posible vulneración de los derechos colectivos invocados por el accionante y la decisión final que se tome en este caso pueden repercutir sobre recursos que conforman el sistema general de regalías, dineros que se encuentran bajo el manejo de esta entidad a la voz de las funciones anteriormente transcritas».

 

20. En efecto, el trámite de las pretensiones[12] de la acción popular requiere la intervención de dicha entidad pública frente a la ejecución del fallo buscado por la parte actora y la protección de los derechos colectivos invocados. Esto, sin que se pueda determinar, a priori, algún tipo de responsabilidad de las partes en la presente acción popular.

 

21. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la acción popular sub examine es el Tribunal Administrativo del Cesar. Por tanto, ordenará remitirle el expediente para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

22. Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular, siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas. En caso contrario, será competente la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, en virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998.

 

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná y el Tribunal Administrativo del Cesar, en el sentido de DECLARAR que corresponde conocer de la acción popular de la referencia al Tribunal Administrativo del Cesar.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3240 al Tribunal Administrativo del Cesar para lo de su competencia y comunique esta decisión al Juzgado Civil del Circuito de Chiriguaná (Cesar) y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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